A pesar de la promesa del presidente Mauricio Macri de llevar a cabo “el plan de infraestructura más ambicioso de la historia argentina”, los intereses de la deuda han sido el componente del gasto con mayor incremento durante su Gobierno. Mientras el gasto de capital se reduce, el pago de intereses de la deuda ya supera en un 60% a las inversiones en lo que va del 2018. El acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) agravará la situación en doble sentido: sus exigencias implican tanto un mayor recorte del gasto de capital como un incremento en la deuda del Tesoro.
Cambiemos pactó con el FMI a desarmar el FGS y despedir trabajadores
2015 a 2018: lo que más creció fue la deuda
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De acuerdo con los datos publicados por el Ministerio de Hacienda y Finanzas, el total del gasto de la Nación prácticamente no varió en los primeros dos años de gobierno de Cambiemos. Pasó de un 26,4% a un 26,5% del PBI. Por el contrario, su composición tuvo variaciones: se redujeron el gasto en subsidios (-0,8% del PBI), en inversiones (-0,2% del PBI) y en bienes y servicios y salarios (-0,3% del PBI), mientras que se incrementaron los intereses de la deuda (+ 0,9% del PBI) y los gastos en jubilaciones (+0,6% del PBI) y prestaciones sociales (+0,3% del PBI), como producto de la denominada Reparación Histórica y de las acciones orientadas a compensar la caída del empleo y el salario real del 5% en esos primeros dos años.
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En lo que va del 2018, los datos acumulados a mayo muestran que se pagaron $113.160 millones por intereses de la deuda, mientras que el gasto de capital fue de $70.937 millones. La suba en los intereses de la deuda se explica por las sucesivas emisiones que incrementaron el stock de deuda, de un total de 240.665 millones de dólares a fines de 2015 (52,6% del PBI) a 320.935 millones de dólares a fines de 2017 (57,1% del PBI), como consecuencia de la limitación de la asistencia financiera del Banco Central al Tesoro.
Crisis cambiaria y vuelta al FMI, malas noticias para la inversión
La crisis cambiaria agrava este panorama. Con la mayor parte de la deuda pública está nominada en dólares (68,5% del total a fines del 2017, según la Secretaría de Finanzas), la suba del 50% en el tipo de cambio de enero a junio de 2018 implica un incremento en la cuenta de intereses en dólares que no es compensado por incrementos en los ingresos. El aumento en los intereses de la deuda tiene como contrapartida una mayor necesidad de ajuste de capital, dado que el principal componente del gasto, las prestaciones sociales (60% del total), es rígido y requiere el tratamiento de una reforma en el Congreso. Otros rubros del gasto, como subsidios, gastos de funcionamiento del Estado y transferencias a universidades, están siendo ajustados con un costoso impacto político. De esta manera, el achicamiento del gasto de capital resulta la primera medida disponible para hacer lugar al incremento de los intereses de la deuda, con el recorte en infraestructura de transporte y vivienda como principales rubros de ajuste.
La incapacidad del Gobierno para resolver la crisis cambiaria por sus propios medios y su necesidad de acudir a un salvataje del FMI profundizarán esta tendencia. Entre las condiciones para el desembolso de 50.000 millones de dólares por tres años, el FMI exige, además de déficit primario (antes del pago de intereses) del 1,9% del PBI en 2019 y déficit cero en 2020, eliminar completamente el financiamiento del BCRA al Tesoro y transferir los pasivos del BCRA (Lebacs y Letras intransferibles) al propio Tesoro. De acuerdo con una estimación del Instituto de Trabajo y Economía de la Fundación Germán Abdala, la carga adicional de intereses de la deuda sumaría 0,4 puntos del PBI por año durante la vigencia del acuerdo con el Fondo.
Un sendero de ajuste más agresivo para la inversión
Dado que las exigencias del FMI sobre la reducción déficit fiscal se refieren al resultado primario (sin pago de intereses) y no al financiero, el incremento en el peso de intereses de la deuda que resultará de la absorción de pasivos del BCRA no implicará por sí mismo un impedimento para el cumplimiento del acuerdo. Sin embargo, el incremento de los intereses de la deuda seguirá presionando sobre las necesidades de caja del Estado Nacional, sumando mayor presión al gasto de capital.
A esta circunstancia se añade que el FMI estableció criterios de registración más estrictos, que implican considerar los Proyectos de Participación Público Privada (PPP) y los Adelantos a Proveedores de obras de inversión como parte del gasto de capital, lo cual impacta en un gasto primario más alto. Esto es una mala noticia para el Gobierno, que mientras pudo tomar deuda con los mercados privados apostaba a que los PPP compensaran el recorte en la obra pública. Se trata de proyectos en los que las empresas privadas consiguen el financiamiento, realizan las obras y explotan la concesión. El Estado abona luego un flujo de pagos durante el período del contrato (generalmente 25 a 30 años). A contramano de la tendencia mundial, donde los PPP son cada vez menos utilizados como sugiere Martin Wolf, editor del Financial Times, debido a que tienden a mayores costos e ineficiencias operativas en relación con la inversión pública, el gobierno de Cambiemos pretendía compensar el menor gasto público de capital con licitaciones de este tipo de programas.
Sin embargo, en la medida en que el Memorándum de Entendimiento Técnico con el FMI exige contabilizar los PPP como parte del gasto de capital, el Estado no tendrá más opción que profundizar el recorte del gasto de capital como forma de cumplir con las exigencias del Fondo. De acuerdo con una estimación de Ricardo Carciofi, docente de la Universidad de Buenos Aires, el gasto de capital en 2018 será del 1,2% del PBI y para 2019, del 0,6%. Sin duda una cifra incómoda para la discusión del presupuesto 2019, que el Ejecutivo deberá encarar luego del receso, pero aún mayor al ajuste previsto para 2020, que dejaría al gasto de capital en un 0,3% del PBI. Si así fuera, la promesa del programa de infraestructura más ambicioso de la historia acabaría por convertirse, en realidad, en el más modesto.
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