Planes sociales y trabajo: fake news, historia y situación actual

Pocas políticas públicas despiertan tanto ruido, tanta indignación y tanto alboroto entre quienes no se ven afectados por ellas como las políticas sociales en general y los planes sociales en particular, en una áspera combinación entre desinformación y prejuicios, pero que se sustenta en la persistencia de máximas ancladas en el sentido común que tiene sentido disputar. La principal de ellas, centro de estas líneas, refiere a la idea de que los planes sociales son sustitutivos del trabajo. Es decir, que la disyuntiva se presenta entre ser beneficiario de planes sociales o trabajar, lo cual es estrictamente falso. Recientemente nos encontramos con operaciones de prensa, exabruptos por parte de diputados opositores y planteamientos de funcionarios del gobierno, tanto a nivel nacional como subnacional, que merecen ser discutidos.

Si bien en Argentina existen políticas de transferencias de ingresos no contributivas o sin contraprestación desde el siglo XIX, los planes sociales como tales nacen en la segunda mitad de los años noventa como una respuesta principalmente política a las crecientes necesidades económicas de vastos sectores de la población. La transformación productiva acaecida desde los años setenta pero acelerada en los noventa, que tuvo como principales características el desmantelamiento de la Argentina industrial y la incorporación del país en eslabones precarios de cadenas globales de valor, llevó simultáneamente al enriquecimiento de algunos y al empobrecimiento de muchos, pero no solo a la falta de ingresos sino también a la marginalidad social en el sentido más profundo.

La retórica neoliberal sobre el mercado de trabajo entendía que el desempleo sería pasajero, en tanto la liberación de las fuerzas del mercado traería un mundo de oportunidades para todos, solo limitado por nuestros propios deseos y, sobre todo, nuestra propia voluntad de adaptarnos a los cambios y esforzarnos para alcanzar nuestras metas. Si en su primera versión, más idealista, el ajuste sería inmediato, en la de la segunda mitad de los noventa empieza a reconocerse que adaptar la nueva demanda de trabajo (dinámica, flexible) a la vieja oferta (estanca, oxidada) iba a llevar tiempo, y he aquí la razón de ser de la asistencia social promovida por los organismos internacionales de crédito. Pero estos programas debían ser triplemente acotados: 1) en el número de beneficiarios, 2) en su duración y 3) en los montos a otorgar, de modo de interferir lo menos posible en el mercado de trabajo. A su vez, debían incluir algún tipo de contraprestación, sea laboral o formativa. Como es evidente, mucha gente, y muchos dirigentes, siguen pensando en ese esquema para la política social, aun cuando han pasado casi treinta años y mucho ha cambiado en el proceso. Un elemento significativo es que, para poder llegar a la gente, fue necesaria la intermediación de organizaciones sociales que precisamente crecían como espacios de contención de quienes se caían del mapa, en tanto ni el Estado ni las organizaciones tradicionales –como los sindicatos- conseguían cumplir ese rol.

Luego de la crisis de 2001 el diagnóstico se amplificó y se levantó el primero de los tres limitantes: el del número de beneficiarios. El Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, lanzado en abril de 2002, llegó a tener dos millones de ellos. En 2003 Néstor Kirchner incluyó a las organizaciones en su estructura política y, en un contexto de macro-emergencia social, pero aun signado por viejas categorías y legitimidades, se amplió el alcance. En 2004, el renovado Ministerio de Desarrollo Social lanzó el Plan Familias, el cual empezaba a levantar un segundo limitante: el de la duración. Se empezaba a comprender que para gran parte de la población reinsertarse –o insertarse por primera vez- en un mercado de trabajo que garantice ingresos razonables y condiciones de vida decentes iba a ser imposible, por lo menos en el corto plazo. Ejemplo de ello es, precisamente, que el acelerado crecimiento del producto y del empleo que tuvo lugar entre 2003 y 2011 nunca pudo perforar el 30 por ciento de trabajo informal. A su vez, la recuperación del salario real no consiguió llevarnos de nuevo a esa Argentina en la que tener un salario garantizaba no ser pobre. Es decir, el sueño de un país en el que sea el empleo decente y formal el que garantice que a nadie le falte un plato de comida o un techo quedaba cada vez más lejos, pero no necesariamente por el empeoramiento de las condiciones de vida, sino por el reconocimiento de factores estructurales fuertes que lo iban a impedir por un largo rato. Así, no solo se modificaron las contraprestaciones, que dejaron de poner el foco en la oferta de trabajo y pasaron a hacerlo en el cumplimiento de pautas sanitarias y educativas, sino que se reconoció que la duración iba a ser mucho mayor.

El establecimiento de la Asignación Universal por Hijo en 2009 dio un paso más en esta dirección al pretender integrar parte de la protección social que otrora se enmarcaba en planes sociales en la estructura de la seguridad social y en el reconocimiento de derechos. Si bien para muchos –incluso beneficiarios de la misma- la AUH se sigue emparentando con un plan, su estructura institucional (no mediada por organizaciones), sus criterios asignativos y de ajuste (similares a los del sistema previsional) y su mecanismo de gestión (a través de ANSES, no del Ministerio de Desarrollo Social) da cuenta de cambios sustanciales, que en todo caso se han ido legitimando a lo largo del tiempo. Sin embargo, la AUH no reemplazó a la totalidad de los programas sociales. Por el contrario, por el carril del Ministerio de Desarrollo Social, con intermediación de organizaciones, intendencias y espacios políticos, siguieron existiendo diferentes programas, desde el Argentina Trabaja hasta el actual Potenciar Trabajo, donde la retórica de la contraprestación laboral siguió rigiendo. Es decir, institucionalmente la política social se ha dividido en dos, aunque muchos, cargados de preconceptos y desconocimiento, no se hayan notificado.

Sin embargo, la gran transformación en el mundo de los programas sociales no ha venido desde innovaciones institucionales, es decir desde arriba, sino desde las reconfiguraciones propuestas por los propios actores, es decir desde abajo, en lo que en los últimos lustros se ha dado en llamar “economía popular”, lo que implica el reconocimiento de las tareas social y económicamente relevantes pero no adecuadamente remuneradas que realizan la mayoría de quienes perciben planes sociales. Frente a la changa, la supervivencia, la mendicidad o, en el extremo, el prejuicio de la vagancia, la economía popular viene a problematizar lo que efectivamente se hace, desde trabajos en cooperativas hasta tareas de cuidados no remuneradas y a reconocer que quienes perciben planes sociales no solo trabajan, sino que mucho más que la mayoría de quienes se quejan de ellos.

Precisamente, el problema es que estas actividades, aun siendo socialmente necesarias, no son correctamente remuneradas en el mercado de trabajo, y algunas no lo son en absoluto, y allí es donde los programas sociales pueden jugar un papel fundamental, para lo cual sería necesario cambiar completamente la mirada sobre los mismos. No se trata de que los planes constituyan el puente hasta conseguir trabajo, de manera más o menos masiva, ni tampoco que permitan acceder a ciertos bienes y servicios básicos en tanto no se tenga ese empleo. Al contrario, se trata de garantizar, a partir del aporte estatal, que los trabajos que ya se están realizando alcancen para vivir dignamente. En los términos de las tres limitantes de los planes sociales que expusimos al inicio, esta proclama vendría a barrer con el tercero: en tanto deja de preocuparnos la incidencia negativa sobre el mercado de trabajo, se postula el abandono de la necesidad de montos acotados. O, mejor dicho, los montos pasan a definirse por la necesidad medida en términos de bienes y servicios, no por el umbral de no-intervención sobre los salarios de mercado.

El problema es que esto se opone a la dicotomía entre el plan y el trabajo que presentamos al inicio, y que no solo constituye el sentido común del neoliberalismo y la meritocracia, sino también de gran parte del de muchos sectores que se oponen a ellos y defienden la justicia social, la solidaridad social y la intervención del Estado, pero siguen soñando con un país en el que la integración social se dé a través del empleo formal y del mercado de trabajo. Lo ha dicho el presidente Alberto Fernández y lo ha reforzado recientemente el ministro de economía Sergio Massa. Los sindicatos lo plantean regularmente. Y así le hacen un enorme favor al discurso neoliberal, pues aunque no definan a los beneficiarios como vagos o perezosos y reconozcan, al menos parcialmente, que el desempleo tiene como causa a la estructura productiva y no a la mala predisposición de los trabajadores o a las políticas sociales vigentes, reproducen la idea de que existe una dicotomía entre el plan y el trabajo y la utopía de eliminar los planes en la universalización del acceso al empleo formal, decente y con salario suficiente a través del mercado de trabajo.

Para terminar de levantar los postulados neoliberales de la política social y avanzar hacia criterios amplios, que se basen en derechos ciudadanos pero que también tomen como punto de partida las condiciones existentes, es imperioso reconocer que no hay tal dicotomía entre el plan y el trabajo. Lo que hay es una creciente heterogeneidad social, que se expresa en desigualdades económicas, ante lo cual una gran parte de la población realiza tareas (trabajos) socialmente indispensables pero no adecuadamente remuneradas, y que cambiar esa situación no será posible en el corto plazo ni tampoco en el mediano. En vez de insistir con las dicotomías y reclamar que los beneficiarios de los planes “vayan a laburar” deberíamos entender que sí laburan, muchísimo, pero que lo que perciben no les alcanza para vivir dignamente. Entonces, lo que tiene sentido reclamar es que las tareas que realicen se remuneren mejor, lo cual nos abre la puerta a discutir el salario básico universal.