El pago de Ganancias de los jueces permitiría cuadruplicar los fondos de políticas alimentarias

Poco se habla y menos aún se conoce con precisión el impacto que tienen los llamados gastos tributarios en la política fiscal del país. Días atrás, la vicepresidenta de la Nación Cristina Fernández de Kirchner, se refirió públicamente a estos gastos y a la posibilidad de revisar los privilegios que conllevan para hacer frente, por ejemplo, al déficit fiscal. Los datos indican que anualmente el 2,5% del PBI se destina a sostener más de 200 beneficios fiscales que, en gran medida, no se revisan ni evalúa con frecuencia el impacto directo en la economía. 

Según el último informe, con estimaciones para el período 2021-2023 de los gastos tributarios vigentes, que elabora el Ministerio de Economía, para este año el impacto en la recaudación pública será de $3.664 miles de millones. Para entender el peso de esos fondos, sería equivalente al presupuesto de cuatro ministerios -de Salud, de Desarrollo Social, de Educación y del Interior- o al quíntuple de la inversión en asignaciones universales.  

Si bien algunos medios de comunicación suelen poner el ojo en los fondos que se destinan a paliar las necesidades más urgentes de los sectores populares y en quiénes son los beneficiarios de pagos que alcanzan apenas la mitad de un salario mínimo, no sucede lo mismo con los gastos tributarios que recaen, sobre todo, en sectores de la sociedad que se benefician de algunos privilegios indefinidamente en el tiempo y que, advierte una especialista, “funcionan como una ‘cuestión de fe’, no se sabe si logran los objetivos propuestos pero se sostienen igual. Esto en muchos casos responde al poder de lobby que tienen los sectores interesados”.

Cómo entender el gasto tributario

Se trata de una herramienta de política fiscal que cumple objetivos específicos y está destinada a ciertos sectores y actividades económicas. Así, mediante exenciones, deducciones y reducciones impositivas el Estado deja de percibir determinados montos en su recaudación, lo que se conoce como gastos tributarios. “Los gastos tributarios son exenciones, deducciones, tasas diferenciadas u otros tratamientos especiales que se dan a través del marco tributario. Son recursos que el Estado decide dejar de recaudar cobrando menos impuestos a ciertas personas y sectores. Es por eso que también se los denomina gastos indirectos, por su similitud con los gastos “directos”, explicó a este medio Julieta Izcurdia, abogada y coordinadora del Programa de Justicia Fiscal de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ). 

En esa línea indicó que por año se destina el 2,5% del PBI (entre el 10 y el 15% de la recaudación) a sostener este tipo de beneficios entre los que se encuentran “exenciones en ganancias a jueces, a empresas mineras y a la compraventa de acciones y títulos que cotizan en bolsas, exenciones en IVA a servicios de agencias de lotería, y en Bienes Personales a los inmuebles rurales y los depósitos en entidades financieras, a las plataformas digitales, entre otros”. 

Se trata de herramientas que permiten desarrollar incentivos a ciertos sectores de la actividad, determinadas regiones, o impulsar algunos consumos respondiendo a lineamientos de la política económica que se pretende implementar. No obstante, además del impacto en la menor recaudación para los Estados, se advierte que sin un control eficiente de su funcionamiento pueden dar lugar o profundizar desigualdades entre contribuyentes y tener el impacto contrario al que se supone deberían responder. 

“A pesar del costo que significan para el Estado, se caracterizan por la falta de previsión de objetivos claros y de transparencia en su implementación, así como de mecanismos de evaluación adecuados sobre sus ventajas y desventajas. Se encuentran regulados en normas que no estipulan plazos de caducidad transcurridos los cuales deban revisarse o, si lo hacen, son plazos extensos que no permiten un debate adecuado acerca de su conveniencia e impacto. Si bien su impacto económico se encuentra listado en el proyecto de Presupuesto, no suelen darse debates informados sobre la necesidad u oportunidad de su incorporación”, advierte Izcurdia y aclara que generalmente su implementación está a cargo de la AFIP, por ser el organismo a cargo de la recaudación, pero también puede depender de los ministerios que funcionan como autoridades de aplicación, por ejemplo, para el régimen de promoción de micro, pequeñas y medianas empresas corresponde la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa. 

Según los datos del Informe sobre Gastos Tributarios publicado por Economía, del total de gastos estimado para el 2023 ($3.664.819 millones) unos $2.669.762 millones corresponden a tratamientos especiales establecidos en las leyes de los respectivos impuestos y $995.057 millones a beneficios otorgados en regímenes de promoción económica. En cuanto a los de mayor peso, en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) representarán el 54,75% de los gastos tributarios (1,36% del PBI) este año y en el Impuesto a las Ganancias alcanzarán a $756.449 millones, que equivalen a 0,51% del PBI proyectado.

Barreras de acceso a información

Si se considera el rol que cumplen y el impacto en la política fiscal y económica nacional un aspecto clave, como sucede con los gastos directos presupuestados, pasa por contar con información pública sobre el funcionamiento de los gastos tributarios. 

“El seguimiento y acceso a la información de este tipo de beneficio suele ser opaco en relación con lo que ocurre con los gastos directos como las políticas alimentarias, el desarrollo de centros de primera infancia, la construcción de escuelas o las tarifas sociales de servicios. Por ejemplo, mientras el gasto directo puede ser monitoreado diariamente a través del sitio Presupuesto Abierto, los gastos tributarios ni siquiera cuentan con información anual sobre la pérdida de recursos que representan para el Estado. De hecho, mientras que los programas de gasto directo tienen metas físicas e indicadores de resultados, los gastos tributarios permanecen durante años sin que se evalúen sus impactos”, señaló a este portal María Eugenia Marano, abogada e integrante del Espacio de Trabajo Fiscal por la Equidad (ETFE). A ello se suma que “mientras las transferencias de gasto directo son revisadas cada año en el Congreso de la Nación y suelen ser auditadas por organismos de control internos y externos, en muy pocas ocasiones los gastos tributarios cuentan con una cláusula de finalización o un plazo determinado para su vigencia”.

Las estimaciones que existen y se plasman en los informes trianuales mencionados proyectan cuántos recursos se dejarán de percibir sin embargo no existen análisis posteriores. “Esto es sólo una estimación, no se publica cuánto se pierde efectivamente por cada gasto tributario ni quiénes son sus beneficiarios y con qué montos se benefician. Incluso hay gastos que no se incluyen en ese listado, como las deducciones de ganancias, es decir que están subestimados en las mediciones oficiales”, destacó por su parte la abogada de ACIJ y dijo que desde dicha organización “hace años estamos en litigios contra la AFIP porque nos niega el acceso a esa información, haciendo una aplicación sumamente restrictiva del secreto fiscal. Y debido a esto se da la paradoja de que los mismos datos pero de beneficiarios de subsidios (transferencias directas) sea pública pero no los de beneficiarios de gastos tributarios cuando se trata de lo mismo, personas o empresas que reciben recursos o pagan menos impuestos pero en definitiva el Estado está decidiendo invertir en ellos”. 

Ante la consulta de cómo podría pensarse el acceso a esta información, Marano, experta en criminalidad económica, consideró que “es imperioso desarrollar nuevos canales de acceso a cierta información que debe ser pública, políticas de transparencia y rendición de cuentas a la sociedad. Algunas formas serían a través de la creación de un Registro nacional de activos, un registro público nacional de beneficiarios de exenciones fiscales (empresas) y con la sanción de la ley que prevé la creación del Registro Público de beneficiarios finales de personas jurídicas (sociedades) y entidades jurídicas (fideicomisos) nacionales y extranjeras que operan en nuestro país y que actualmente cuenta con media sanción en la Cámara de Diputados. Todas herramientas tendientes a dotar de transparencias el sistema tributario, determinar bases imponibles certeras y combatir la circulación de los flujos financieros ilícitos”.

Desde el ETFE indican que lo que se pierde en América Latina, por evasión y elusión fiscal, se estima en 6,1% del PIB regional, y Argentina figura entre los países de la región que más recursos pierde por estas maniobras. Aparece en este punto la utilización de guaridas fiscales, los vacíos legales en materia tributaria, las maniobras de elusión fiscal mediante empresas "fantasmas" para manipular precios de transferencias o evitar el pago de impuestos y el ocultamientos de los verdaderos beneficiarios finales. 

El caso judicial 

El proyecto de Presupuesto 2023 incluyó una “separata” sobre la cuestión de los gastos tributarios y propuso su revisión para atender al déficit fiscal, en un marco atravesado además por el cumplimiento de las metas del acuerdo con el FMI para refinanciar el endeudamiento tomado por la gestión macrista. 

Entre ellos se contemplaba la eliminación de la exención del pago de Ganancias de jueces y funcionarios de los Poderes Judiciales nacional y provinciales. El proyecto si bien logró avanzar al reciento no fue aprobado en sesión manteniéndose el privilegio que, de acuerdo con la separata, representará $238 mil millones en 2023, un 0,2% del PBI. Vale recordar que, como detalla un informe del Espacio de Trabajo Fiscal para la Equidad (ETFE), en 1996 el Congreso sancionó la Ley N°24.631 y derogó estas exenciones pero a solo tres días de entrar en vigencia la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó la Acordada N°20/96 que la declaró inaplicable, bajo el argumento de ser “una garantía para asegurar la independencia del Poder Judicial de la Nación”. Además, a fines de 2016, el Congreso reafirmó ese privilegio incorporando a la legislación la exención que se había establecido por Acordada, y extendiéndola a magistrados y funcionarios del Ministerio Público Fiscal y Ministerio Público de la Defensa. Así, se estableció que en el caso de los magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Nación, provincias y el Ministerio Público de la Nación, constituyen ganancias las provenientes del desempeño de cargos públicos sólo cuando su nombramiento hubiera ocurrido a partir del año 2017, inclusive.

“La exención de ganancias a jueces es una de las más injustas tanto por la forma en que se regularon como por el sector de la población al que benefician, que está entre los de mayores ingresos de la población” analizó Julieta Izcurdia al respecto y destacó que “hay que discutir los gastos tributarios en general, por los déficits democráticos que tienen en materia de transparencia y rendición de cuentas, pero principalmente hay que discutir aquellos que se han configurado en privilegios de unos pocos. En un contexto en el que el gasto público está sumamente condicionado por medidas de ajuste fiscal como consecuencia del elevado endeudamiento público y del acuerdo con el FMI, se vuelve cada vez más urgente discutir el sentido de sostener los gastos tributarios”. 

Se estima que sostener esta exención equivale a más del cuádruple del presupuesto para Comedores Escolares, Comunitarios y Merenderos o a 4,3 presupuestos del Ministerio de Géneros, según datos de ACIJ. Y, cabe agregar, esta exención no es la única que se sostiene desde hace años, puede mencionarse la que aplica a los sueldos de diplomáticos, a instituciones religiosas, a empresas mineras, el ajuste por inflación de los balances de las empresas para pagar menos impuestos, el porcentaje reducido del IVA para plataformas digitales y los beneficios de los inmuebles rurales en el pago de Bienes Personales, entre muchos otros.

“Sin dudas hay que repensar el sistema tributario en su integridad. Lamentablemente cuando se habla de gasto público o de políticas sociales se tiende a estigmatizar a los sectores más vulnerables, más pobres, mientras que nunca se pone el foco en el dinero que el Estado deja de percibir a través de las exenciones impositivas para distintas actividades o la exención del pago de impuestos a las ganancias por parte de la justicia. Es clave repensar qué actividades, tipo de empresas, y tipo de personas humanas tienen estos beneficios. Muchas llevan años sin ser revisadas y mucho menos auditadas y fundadas”, sostuvo Marano. 

Agenda fiscal regional

De cara a una agenda común en materia de políticas fiscales que tiendan a una reducción de las brechas de desigualdad existentes las especialistas consultadas destacan algunos puntos centrales. 

“Uno de los problemas principales de la política fiscal regional y de Argentina es la regresividad de los sistemas impositivos, que recaudan proporcionalmente más de quienes menos tienen, y muy poco de quienes tienen más capacidad de pago. A esto se suma que, al estar las mujeres sobrerrepresentadas en los sectores de menores ingresos, son ellas quienes se ven especialmente afectadas por el carácter regresivo de los impuestos. Sumado a los déficits en la definición e implementación de gastos tributarios y la elevada evasión que tenemos, en los Pandora Papers, Argentina es el tercer país con mayor cantidad de personas beneficiarias de sociedades offshore en paraísos fiscales”, describió Izcurdia en diálogo con este portal.

La abogada e integrante del ETFE agregó que “la falta de recursos no es una excusa aceptable para asignar recursos suficientes a políticas de protección social que permita que todas las personas tengan vidas dignas de ser vividas” y propuso tres caminos concretos, “eliminar privilegios fiscales injustificados, hacer reformas tributarias progresivas en Ganancias y Bienes Personales, con alícuotas que alcancen en serio a las grandes riquezas e ingresos, y mejorar los mecanismos de control de la evasión”. 

En el mismo sentido, María Eugenia Marano destacó que “las políticas actuales son en su mayoría regresivas y profundizan las desigualdades sociales. Es necesario considerar y replantear la agenda fiscal en términos de se pague en función de lo que tiene, de las ganancias y de la riqueza. Hablo de las grandes fortunas, empresarios y empresarias que se benefician de las políticas fiscales regresivas para aumentar sus patrimonios.  Es urgente contar con sistemas eficientes de supervisión por parte de los organismos de control, transparencia, compromiso social y rendición de cuentas. La transparencia y la justicia fiscal son fundamentales para lograrlo, pero sólo van a funcionar si les exigimos a los sectores más ricos, como mínimo, lo mismo que se les exige a los grupos más vulnerables”.