El AMBA como desafío a la política pública

¿Por qué algunas políticas públicas tienen más éxito en sus objetivos que otras? Las razones pueden ser múltiples: problemas de diseño, no acompañamiento de la población, de implementación, de financiamiento, de falta de respaldo institucional…la lista es larga. Cada vez más los estudios sobre políticas públicas intentan comprender las causas acerca de cómo se desarrollan las políticas para mitigar errores y fracasos. Pero para los que implementan las políticas, es decir los funcionarios, esas huellas las suelen conocer en el mientras tanto, en el presente mismo en que las implementan.

El anuncio de la implementación de un asilamiento de carácter más restrictivo anunciado el jueves por el Presidente de la Nación en compañía del Jefe de Gobierno de la Ciudad y del Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, refleja algo de esta cuestión. Si bien la pandemia es sufrida en distintos puntos del país el AMBA, junto a la Provincia del Chaco y algunas ciudades de otras provincias, está en una situación notablemente más grave. Volver a una cuarentena más estricta es cierto que colisiona con dos certezas: es una medida reiterada, pero no existe otro recurso más eficaz. Planteada así es una situación compleja de resolver porque implica que los recursos son escasos, así como en otras situaciones esa falta se expresa en presupuesto, en esta lo es en alternativas sanitarias. Pero a esa realidad se le superpone otra dada por la existencia de ese espacio que denominamos el área metropolitana Buenos Aires que abarca a la Capital Federal y a un conjunto de 24 partidos, municipios, que forman parte de la Provincia. Tenemos entonces que entre Presidente, gobernador, Jefe de Gobierno e intendentes sumamos 27 autoridades políticas con sus correspondientes cuerpos legislativos, mas los poderes judiciales. El territorio es uno, pero la institucionalidad y el sistema político de toma de decisiones, muchos.

La crítica situación que plantea la pandemia ha llevado a estas autoridades a desarrollar una política de articulación sostenida en el diálogo, que se ve reflejado en las conferencias ofrecidas desde el inicio de la política de aislamiento y en las decisiones. Pero no es una tarea sencilla porque la institucionalidad está diseñada de acuerdo a la división política ya mencionada. A ello debemos sumarle otra situación si nos referimos al ámbito de la salud, pues en nuestro sistema conviven diversas formas de atención: el sistema público (que a su vez puede ser nacional, provincial o municipal) las obras sociales de base sindical y el sistema de salud privado, conocido bajo el sistema de las “prepagas”. Otra dispersión notable que demanda la necesidad de generar en esta instancia mecanismos de articulación y regulación sobre el sector privado, quizás no tan dispuesto a ello (esta semana el presidente de Perú, Martín Vizcarra, aseguró que iba a expropiar clínicas privadas si se negaban a atender pacientes con COVID-19). Estas múltiples realidades, son probablemente la explicación de algunos problemas en el funcionamiento y eficacia de ciertas políticas.

La cuestión entonces es cómo lograr que estas políticas alcancen sus objetivos. La respuesta no es unívoca y tampoco es sencilla. La inmediata refiere a tener en cuenta esta realidad a la hora de definir acciones estatales, y por lo tanto saber que necesariamente intervendrán diferentes poderes institucionales; la ley establece a cada nivel estatal diversos atributos regulaciones y jurisdicciones; es imprescindible tenerlas en cuenta a la hora de decidir. Una segunda respuesta es la de la articulación: buscar el mayor nivel de diálogo y consenso posible entre quienes inciden. Esta pandemia ha mostrado que ciertos niveles de acuerdo son posibles, aun entre líderes de distintos partidos políticos (como por otra parte ha sucedido en otros momentos de la historia reciente); pero desde luego las disidencias son absolutamente razonables en cuanto a cual es la mejor medida para enfrentar un problema de esta envergadura; los consensos son deseables pero no siempre son posibles y en ocasiones alcanzarlos consume un bien escaso en una crisis: tiempo.

Con todo, en la actual situación no deberíamos imputarles falta de diálogo a los líderes funcionarios. De hecho, como ya ha sido señalado, nos marca una diferenciación de otro tipo que la partidaria: políticos que gobiernan y que deben asumir responsabilidades y políticas que no, y por tanto no deben dar cuenta de una gestión; desde allí se comprenden las palabras de algunos opositores sin responsabilidades ejecutivas, en estos días.

Pero existe otra dimensión de respuesta más relevante, que quizás brindaría recursos más eficaces para actuar pero, siempre hay uno, es mucho más compleja de implementar: implicaría brindar de una nueva institucionalidad al AMBA. Como decía, hoy concurren allí diversas autoridades políticas que comparte esta área metropolitana ¿es posible pensar en la creación de otra fuente de autoridad que no las reemplace pero contenga a esta geografía? Desde hace algunos años la literatura especializada ha avanzado en pensar lo metropolitano como objeto de políticas no segmentadas. También hay quienes proponen soluciones del siglo XIX alimentando la idea de dividir a la Provincia de Buenos Aires, por ejemplo partiendo el conurbano; pero esa propuesta en nada soluciona los problemas de coordinación de políticas, por el contrario le introduce nuevos decisorios a un mapa ya complejo: tendríamos 2 o 3 gobernadores más en la mesa. Por eso varios autores han señalado la importancia de pensar lo metropolitano a sabiendas de esas limitaciones y los casos van en señalar esos problemas.

En la actualidad existen dos instituciones efectivas que abarcan lo metropolitano y llevan adelante políticas públicas: el CEAMSE (Cinturón Ecológico Área Metropolitana Sociedad del Estado) que procesa los residuos del AMBA y el ACUMAR (Autoridad de la Cuenca del Matanza Riachuelo) que trabaja por la descontaminación de esas cuencas. Ambos organismos reúnen a las autoridades estatales de la zona de influencia y ejemplifican dos casos exitosos de coordinación institucionalizada de políticas. Sin embargo, hay un detalle nada menor, pues el primero fue creado por la dictadura militar y el segundo surgió por presión de un fallo de la Corte Suprema de Justicia, el conocido como fallo Mendoza. Esto es, no fueron frutos de consensos sino de imposiciones externas al sistema político en modo estricto. Lo que nos dice que formular políticas institucionalizadas es un proceso complejo que no depende sólo de la voluntad de los intervinientes, pero es necesario. De la traumática experiencia que como sociedad estamos viviendo, quizás podamos sacar algunos aprendizajes, como que la coordinación de políticas es posible, y que las innovaciones institucionales son necesarias.