El mundo sigue reaccionando y acomodándose a los nuevos tiempos, signados por la creciente disputa hegemónica entre Estados Unidos y China que se traslada a todos los rincones del globo, expresándose principalmente en los planos comerciales, financieros y en materia de infraestructura. Es así que en nuestra región también encontramos elementos que tornan visible la disputa entre ambas megapotencias.
En concreto, la Hidrovía Paraguay-Paraná, corazón logístico para buena parte de la circulación de mercancías y productos del Cono Sur, tanto para comercio interior como exterior, una de las rutas fluviales más importantes y extensas del mundo, también recibe afectaciones motivadas por los roces entre China y Estados Unidos.
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Es en este contexto que debemos interpretar la reciente puesta en marcha de un Memorándum de Entendimiento entre la Administración General de Puertos Sociedad del Estado (AGP) y el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de Estados Unidos (USACE), el cual es presentado con el objetivo de intercambiar información y experiencias en materia de gestión de vías navegables. El pasado 7 de marzo, el Secretario de Empresas y Sociedades del Estado de la Jefatura de Gabinete de la Nación, Mauricio Gonzalez Botto; el Embajador de los Estados Unidos (EE.UU.), Marc Stanley; el Interventor de AGP, Gastón Benvenuto; y el representante de USACE, Adriel McConnell, firmaron el acta de inicio de vigencia del Memorándum. De acuerdo a la información publicada por la Embajada de EE.UU. en nuestro país, el Memorándum fue firmado durante la presidencia de Alberto Fernández (dato que no pudo ser corroborado por el momento) y ahora es lanzado por la administración de Javier Milei.
En una declaración ante el Comité de Servicios Armados del Congreso el 12 de marzo de 2024 la Comandante del Comando Sur, generala Laura Richardson, ubica USACE como central en la disputa con China en la región, afirmando que sus actividades plantean una “alternativa más amigable con el medio ambiente y más técnicamente sólida para superar a la República Popular China”.
Indagando sobre la cuestión, es posible considerar que el objetivo de EE.UU. en la Hidrovía Paraguay-Paraná tiene dos dimensiones: 1) Frenar la expansión china en el rubro agroexportador en la región e impedir que empresas de capitales chinos se involucren en el futuro pliego licitatorio para el dragado, balizamiento y mantenimiento de la vía navegable troncal; 2) Lograr una mayor incidencia en la "coordinación" entre los 5 países integrantes de la Cuenca del Plata, frente a un supuesto desorden regulatorio respecto de la Hidrovía y ofreciendo las capacidades técnicas de sus expertos.
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Acerca de la Hidrovía
La Hidrovía Paraguay-Paraná es un sistema navegable que se extiende por 3.681 kilómetros desde Puerto Cáceres en Mato Grosso do Sul, Brasil, hasta Nueva Palmira, Uruguay. Atraviesa cinco países: Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, siendo una de las vías navegables más importantes del mundo.
Por la Vía Navegable Troncal (VNT), ruta fluvial dentro de territorio argentino de 1.477 km. que comprende el tramo del kilómetro 1.238 del río Paraná hasta la Zona de Aguas Profundas Naturales en el río de La Plata exterior, circula un 80% de las exportaciones argentinas, sobre todo de cargas de granos y derivados industriales procesados en el polo del Gran Rosario, el segundo complejo agroexportador más grande del mundo en 2022 (por detrás de Nueva Orleans, EE.UU., y por encima de Santos, Brasil), con 21 terminales portuarias de las cuales 16 están en manos extranjeras.
Se estima que el volumen de exportación sólo por granos alcanzará en 2024 los 35 mil millones de dólares, en un mercado disputado principalmente por empresas de EE.UU., Canadá y China. Con base en los registros de Declaraciones Juradas de Ventas al Exterior (DJVE), las principales empresas agroexportadores en 2023 fueron Viterra (canadiese, ex Glencore); Cargill y ADM (EE.UU.) y, COFCO (China). Entre las grandes agroexportadoras con capitales estadounidense también están Bunge y Dreyfus.
Es fundamental tener en cuenta que desde septiembre de 2021, cuando venció el actual contrato de concesión y la gestión pasó a manos de la Administración General de Puertos (AGP), hay distintos interesados en el contrato, entre ellos la empresa china Shanghai Dredging Company (SDC), subsidiaria de China Communications Construction Company (CCCC). Un dato relevante a considerar es que CCCC fue sancionada por el Departamento de Comercio de EE.UU. en agosto de 2020 por tener un supuesto rol en la militarización de puestos de avanzada en el Mar de China Meridional. Es en este contexto que en abril de 2023 el embajador de EE.UU. Marc Stanley, realizó una visita a las obras de dragado en la provincia de Corrientes en compañía del embajador de Bélgica, país de origen del grupo Jan De Nul, (antigua compañía operadora y actual responsable del servicio de dragado y mantenimiento).
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Marco normativo de la Hidrovía Paraguay - Paraná
El marco normativo común para el transporte por la vía navegable está dado por el Acuerdo de Transporte Fluvial por la Hidrovía Paraguay-Paraná, conocido como Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra, suscripto el 26 de junio de 1992 en Mendoza. Entró en vigor para los cinco países el 13 de febrero del año 1995. Además, el marco jurídico incluye 8 Protocolos Adicionales y 14 Reglamentos. Asimismo, los órganos del Acuerdo de Santa Cruz de la Sierra, son dos: por un lado, el Comité Intergubernamental de la Hidrovía (CIH), el cual fue creado en 1989; el CIH es el órgano político. A su vez, existe la Comisión del Acuerdo, que cumple el rol de órgano técnico.
La Vía Navegable Troncal (VNT) y el marco regulatorio en Argentina
En 1993, tras la licitación pública, resultó adjudicatario para operar en la VNT un consorcio integrado por la empresa belga Jan de Nul con la empresa argentina Emepa, quienes conformaron la concesionaria Hidrovía S. A. que inició sus operaciones el 1° de mayo de 1995.
Mediante el Decreto 949/20, suscripto el 26 de noviembre de 2020, el presidente Alberto Fernández delegó en el Ministerio de Transporte la realización del llamado y adjudicación de la Licitación Pública Nacional e Internacional mediante el régimen de concesión de obra pública por peaje, para la modernización, ampliación, operación y mantenimiento del sistema de señalización y tareas de dragado y redragado y mantenimiento de la vía navegable troncal.
En diciembre de 2020, mediante la Resolución 307/20 del Ministerio de Transporte, se creó el Consejo Federal Hidrovía y desde el 1° de julio de 2021, con la firma del Decreto 427/21, la AGP recuperó la administración y gestión de la VNT para el Estado, con el cobro de peaje, mantenimiento y señalización, terminando la concesión a la empresa Hidrovía S. A. que mantuvo durante 25 años el servicio hasta el vencimiento de los plazos previstos. Otro hilo relevante es que en agosto de 2021 se creó, mediante el Decreto 556/21, el Ente Nacional de Control y Gestión de la Vía Navegable, organismo de carácter autárquico ubicado dentro del ámbito del Ministerio de Transporte de la Nación.
Como parte de las polémicas que estuvieron en el centro de la agenda pública, desde inicios de 2023 la AGP comenzó a cobrar un peaje / tasa por retribución de servicios (se discute su carácter técnico) en el tramo Confluencia-Santa Fe Norte para financiar el mantenimiento de la vía, afectando principalmente a las empresas barcaceras de Paraguay, lo que derivó en una crisis diplomática con reacciones por parte de ambos gobiernos, como la retención de barcazas paraguayas por parte de Argentina y el retiro de energía de Yacyretá por parte de Paraguay. Brasil, Bolivia y Uruguay también manifestaron desacuerdo con la medida argentina que llaman “unilateral”. El 4 de abril de 2024 se llevó a cabo una reunión en la sede de la AGP con autoridades paraguayas donde se acordó avanzar, en un corto plazo, en superar las diferencias derivadas por el cobro de la tasa.
El gobierno de Javier Milei, actualmente, busca avanzar en la licitación pendiente para que una empresa privada tenga el control y administración de la Hidrovía. El 30 de abril, entretanto, se llevará a cabo el XVIII Encuentro Argentino de Transporte Fluvial bajo el lema "Hidrovía. El desafío actual" en la Bolsa de Comercio de Rosario. Contará con la presencia de funcionarios/as del gobierno nacional, autoridades portuarias, académica, sector empresarial y banco de desarrollo (CAF).
Presencia de EE.UU.: Acuerdo de Argentina (AGP) con USACE
En el marco de la firma del memorándum entre AGP y USACE, el embajador Marc R. Stanley describió el hecho como “un ejemplo perfecto de cómo nuestros países pueden conectar expertos técnicos para mejorar la gestión de nuestra infraestructura crítica”. Cabe señalar que, por el momento, el contenido del documento firmado no es público.
Ahora bien, la polémica por la presencia de USACE en la Hidrovía tiene antecedentes. Desde Paraguay se está impulsando un plan maestro para el mantenimiento del caudal navegable del río Paraguay que en 2023 generó el rechazo del gobierno argentino y de los gobernadores del norte grande. En octubre de 2023, durante visita de Santiago Peña a Washington, el senador republicano Jim Risch alentó a que Paraguay trabaje con USACE a lo largo de la “importante vía fluvial Paraná-Paraguay”. “Reforzar nuestra cooperación económica y de seguridad disuadirá a los actores externos malignos, protegerá la vital producción mundial de alimentos y promoverá la seguridad y la prosperidad mutuas”.
En mayo de 2022 Eno Center for Transportation, institución con sede en Washington y uno de los think tanks sobre asuntos logísticos más importantes con una junta directiva compuesta por referentes de multinacionales estadounidenses, publicó el informe Waterborne Competitiveness U.S. and Foreign Investments in Inland Waterways. Respecto a la Hidrovía Paraná-Paraguay, advierte que Shanghai Dredging Company, tienen sus propios puertos, embarcaciones y dragas en la vía fluvial. Además, plantea que la mayor fabricante y comerciante de alimentos de China, COFCO, se convirtió en el principal exportador de granos en Argentina a partir de 2018, y realiza la mayoría de sus exportaciones a través de la HPP. Para el think tank estadounidense, los principales problemas relacionados con la Hidrovía son la falta de navegabilidad en la Represa de Itaipú y falta de coordinación estratégica entre los cinco países que conforman la HPP. Asimismo, para un mejor funcionamiento de la HPP para la exportación ven con interés la posibilidad de permitir la navegación en todo el curso del Paraná e invertir en instalaciones para controlar la profundidad del agua. Citan un informe del Banco Mundial que estima que los costos para mejorar la HPP son relativamente bajos (en comparación con mejorar la infraestructura ferroviaria o vial) aunque consideran que “las barreras a las oportunidades de inversión residen en la coordinación internacional y los marcos institucionales ineficaces de cada país”.
Por último, es importante considerar que la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes, organismo de Naciones Unidas establecido en la Convención Única sobre Estupefacientes (1961), en su informe anual de 2021, señaló que el sistema fluvial Paraguay-Paraná “parece consolidarse como puerta de entrada para el transporte de droga hacia los mercados internacionales”.
En el marco de la disputa entablada por las principales potencias con la finalidad de encontrar nuevos mercados o crecer en los ya existentes, la Hidrovía Paraguay-Paraná es un objetivo central respecto de la infraestructura crítica en América Latina, siendo visible la pugna por posicionar empresas determinadas o por incidir en nuevas modificaciones de los marcos regulatorios y así lograr una mayor presencia e injerencia.
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