El presidente electo Javier Milei sostuvo que, como el Estado “no tiene plata” para llevar a cabo obras de infraestructura, recurrirá al esquema noventista de las Asociaciones Publico-Privadas (APP), que suelen promoverse como una solución para países con restricciones fiscales pero que en los hecho terminan empeorando los problemas presupuestarios. “Si eres un buen sector público, no deberías necesitar APP. Si eres malo, no deberías acercarte a ellas”, señala Robert Bain, profesor asistente en la Escuela de Educación de la Universidad de Michigan (Estados Unidos), sobre los APP. Los países que más recurrieron a este tipo de asociaciones con cierta envergadura financiera en los últimos años fueron Chipre, Grecia, Irlanda, Portugal, España y Reino Unido; todos con malos resultados.
Este tipo de asociaciones coordinada de las APPs constituye un uso de redes y recursos, comparable a la promoción de la privatización de la década de 1990, y de muchos de los mismos actores. Sin este enorme esfuerzo de financiación y propaganda, en su mayoría realizado por instituciones del sector público utilizando financiación pública, seguramente que se habrían llevado a cabo muy pocas APPs.
De acuerdo con el informe realizado por David Hall, director fundador de la PSIRU (Public Services International Research Unit) de la Universidad de Greenwich, este tipo de programas genera distorsiones en los debates públicos y la toma de decisiones, ocasiona que se creen más APPs de las que se decidirían de otro modo, la política pública se desvía para crear APPs en lugar de optimizar la infraestructura y se da prioridad a los proyectos en función de su conveniencia para APP y no de su importancia con respecto a los objetivos sociales, ambientales y económicos de la política pública.
“El dinero utilizado para promover y financiar APPs ‘excluye’ otros usos posibles, por ejemplo, para financiar la infraestructura real ayudando a los gobiernos. Constituye un abuso del dinero público que se ofrezca este tipo de asistencia financiera a los defensores de las APPs y a las propias empresas”, señala el autor. Las evidencias de la experiencia internacional y los estudios sobre las APPs generan un coste de capital que siempre resulta más barato sin una APP, tanto para los países con altos ingresos como para los países en desarrollo. Sin embargo, ese coste de construcción es más elevado con una APP, ya que los financieros exigen un contrato llave en mano, que es aproximadamente un 25 por ciento más caro.
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“El sector privado no es más eficiente en su funcionamiento, y el sector público posee la ventaja de ser más flexible. Los costes de transacción de la licitación y el seguimiento de la APP añaden un 10-20 por ciento a sus costes. El sector público se enfrenta a riesgos reales debido a las APPs, como contratos incompletos, la probabilidad de renegociaciones, y los potenciales pasivos públicos en caso de quiebra o de incumplimiento por parte de la empresa privada. Además, existen impactos negativos en los servicios públicos, el medio ambiente y los trabajadores, debido a la reducción de costes o de la selección distorsionada de proyectos para satisfacer la necesidad de rentabilidad de las APPs”, detalla Hall.
La promesa facilista
Durante décadas, el fracaso de la privatización en los sectores del agua, la energía, el ferrocarril y la salud ha dejado claro en todo el mundo que aquellos que promueven la privatización ofrecen falsas promesas, tal como promueve el anarco-capitalista Milei. Se han celebrado y ganado elecciones por la promesa de mantener los servicios públicos en manos públicas. En sectores como la salud, la educación, el agua, la energía y el transporte, las posturas comunitarias respaldan firmemente la provisión pública universal.
Algunos gobiernos recurren a las APPs con la esperanza de que el sector privado financie la infraestructura pública y los servicios públicos que han resultado brutalmente azotados por la crisis financiera.
En el contexto de la actual crisis económica, los gobiernos se encuentran cada vez más presionados para encontrar respuestas rápidas a preguntas difíciles sobre el mantenimiento de los servicios públicos y la financiación de infraestructura. Cuanto más se prolongue la crisis, más aumentará la presión para encontrar respuestas, pero también aumentará el riesgo de olvidar las causas principales: la codicia, la desregulación y la fe excesiva en las empresas privadas.
El informe del Public Services International (PSI) desmitifica los oscuros procesos de las APPs, que en su mayoría se esconden tras negociaciones confidenciales para proteger el secreto comercial. “No hay consultas públicas, numerosas promesas son falsas, y los contratos comerciales son increíblemente complejos; todo se concibe para proteger los beneficios empresariales. También se producen numerosos casos de soborno, puesto que los contratos de privatización pueden ser extremadamente rentables”, denuncia el documento.
Esto se produce por que las APPs están acostumbradas a ocultar el endeudamiento público, al mismo tiempo que otorgan garantías estatales a largo plazo para que las empresas privadas obtengan beneficios. “Debemos recordar que las empresas del sector privado deben maximizar los beneficios si quieren sobrevivir”, advierte. Este hecho es incompatible con la protección del medio ambiente y el acceso universal a servicios públicos de calidad. El informe concluye que las APPs son una forma costosa e ineficiente de financiar la infraestructura y los servicios.
En el sector de servicios públicos, nuestro trabajo ha generado una oleada de remunicipalizaciones en todo el mundo, especialmente en el sector del agua. Y nuestra alternativa a las APPs, basada en la solidaridad y no en el lucro, está teniendo una repercusión en la comunidad del desarrollo.
Las PPP del macrismo y los ejemplos mundial
El esquema de Participación Público-Privada (PPP), como se denominó en la Argentina durante la administración Cambiemos, allanó el camino para que las empresas inviertan en grandes obras de infraestructura, ya que la ley los exime casi por completo de cualquier riesgo y les asegura márgenes de rentabilidad, algo impensado en la actividad corporativa. El Estado se comprometió como garante de esas cuestiones e incluso a aceptar que, de no ser así, las empresas puedan elevar sus quejas a tribunales extranjeros.
Estas concesiones fueron defendidas por el oficialismo como un costo necesario para realizar obras públicas con menos recursos estatales, generar puestos de trabajo e impulsar la producción local. Sin embargo, la experiencia en casi todos los países en los que se aplicó un esquema no tuvieron esos resultados.
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Alemania. Un acuerdo con la modalidad APP para la construcción de una nueva sala de conciertos en Hamburgo había sido cotizada en 114 millones de euros y un plazo de conclusión en 2010, pero la empresa constructora (Hochtief) extendió su finalización hasta 2017 y con un coste de 780 millones. También hubo un proyecto de APP de una duración de 15 años para la construcción de 90 escuelas en Offenbach pero el costo pasó de una estimación inicial de 780 millones de euros a 1300 millones.
Brasil. Una propuesta de São Paulo para poner en marcha una APP en el sector de la vivienda social fue cancelada por una decisión judicial debido a que las organizaciones de la comunidad quedaban excluidas del plan. Otra fue frenada para la gestión de residuos en el municipio de Ribeirão Preto, São Paulo, debido a múltiples irregularidades. A esto se suma que el gobierno inyectó más de 500 millones de dineros públicos en garantías para estos acuerdos, en su mayoría para la construcción de estadios para el Mundial de Fútbol.
Indonesia. Los planes actuales prevén que el sector privado proporcionará el 51 por ciento de la financiación para invertir en infraestructura. Sin embargo, en los últimos 15 años, a pesar de la fuerte promoción de organismos multilaterales de crédito, la proporción de infraestructura con financiación privada disminuyó a sólo el 10 por ciento. Los contratos firmados en los 90 en agua y electricidad están siendo canceladas por denuncias de corrupción.
En el África subsahariana, el hospital Queen Mamohato Memorial en Lesoto, que es propiedad de una empresa sudafricana privada de atención sanitaria (Netcare), que gestiona los servicios de atención sanitaria, así como el hospital, abrió en 2011, en sustitución de un hospital estatal más grande. El proyecto recibió una subvención del Banco Mundial de 6,25 millones de dólares. Durante el primer año de funcionamiento el gobierno tuvo que abonar un subsidio de 32,6 millones de dólares, casi el doble del presupuesto anual del antiguo hospital. La APP sufre escasez de personal debido a que paga a sus empleados sueldos más bajos que los que recibían en el hospital público. Tampoco ofrece tratamiento para la tuberculosis o medicamentos antirretrovirales.
Francia. Una forma de abuso de la APP es utilizar las concesiones de monopolio para cobrar excesivamente a los usuarios. Un estudio en el sector del agua en Francia, donde aproximadamente tres cuartas partes de este servicio es prestado por el sector privado mediante este sistema de acuerdos, reveló que, teniendo en cuenta todos los demás factores, el precio del agua regulado por APPs era un 16,6 por ciento más alto que en los lugares donde lo presta el municipio.
Dinamarca. El alcalde del municipio de Farum, un pequeño pueblo danés, estaba comprometido con el uso radical de acuerdos con privados e incluyó la contratación de los servicios de guardería a la empresa ISS Servisystem. También puso en marcha proyectos para un estadio deportivo y un puerto deportivo, negociados con el mismo grupo financiero. Finalmente, fue denunciado de jugar en el casino con dinero de los contribuyentes. Se descubrió que el alcalde había suscrito los contratos ilegalmente, sin una competencia justa, que había obtenido un préstamo ilegal, y que había utilizado dinero del ayuntamiento para subvencionar su equipo de fútbol. Los vecinos tuvieron que pagar un 3,2 por ciento en impuestos para rectificar la financiación municipal.
Thatcher, la ídola de Milei
La política también era atractiva para el gobierno de Margaret Thatcher, ya que representaba otra forma de privatización, permitiendo a las empresas privadas beneficiarse del dinero público, y exigiendo a los servicios públicos que proporcionaran oportunidades comerciales rentables.
Las APPs nacieron como una estratagema contable, una manera de sortear las propias restricciones del gobierno sobre el endeudamiento público, y siguen siendo la gran atracción para los gobiernos y las instituciones internacionales. “De la misma forma que empresas como Enron habían intentado ocultar sus auténticos pasivos trasladándolos ‘fuera del balance’, los gobiernos comenzaron a utilizar las APPs como «estratagemas…. gracias a las que las cuentas públicas imitaban la contabilidad creativa de algunas empresas en el pasado”, confirma el documento.
Para las empresas privadas implicadas –bancos, constructoras y empresas de servicios – las APPs representan una oportunidad comercial sumamente atractiva. Un solo contrato (generalmente suscrito en gran medida por la propia administración pública) les proporciona una fuente de ingresos durante 25 años o más. Hasta finales de los años 2000, se produjo en muchos países un crecimiento del número de APPs, pero este fenómeno se ha visto muy afectado por la crisis financiera, que ha hecho que sea muy difícil para las empresas privadas pedir préstamos.
Las empresas siempre tenían que abonar intereses más altos que los gobiernos – pero después de la crisis, la diferencia se incrementó, puesto que los bancos no están dispuestos a prestar dinero a empresas privadas para proyectos de gran envergadura a largo plazo
Un documento de investigación elaborado por el Banco Mundial en 2006, que analizaba la inversión privada real desde 1983 hasta 2004, llegó a la contundente conclusión de que “la PPI [Participación Privada en Infraestructura] ha decepcionado, pues ha desempeñado un papel mucho menos importante de lo que se esperaba en la financiación de infraestructuras en las ciudades, y lo que podría esperarse teniendo en cuenta la atención que ha recibido y sigue recibiendo mediante estrategias para movilizar la financiación para infraestructura”. Esto supone que el alcance de la PPI está inherentemente limitado a la hora de financiar la infraestructura urbana, dada la amplia gama de servicios de infraestructura no comerciales que necesitan las ciudades.
En materia sanitaria, el Banco Mundial desempeña el mismo papel que desempeñó con respecto a la privatización. El más directo es aplicando restricciones a sus proyectos, por lo que el dinero solo está disponible para infraestructura si los gobiernos utilizan las APPs. El Banco Mundial dirigió la elaboración del Informe sobre la financiación de la inversión para la Cumbre del G20 en 2013 (con aportes del FMI, la OCDE, la CNUCYD), que hace hincapié en la importancia de las APPs y en la necesidad de respaldarlas con garantías públicas y subvenciones.
Estos programas sufrieron persistentemente de escasez de personal durante más de un año desde su apertura, ya que no consiguió contratar a suficientes médicos, y otorga a sus empleados unos sueldos más bajos que los sueldos anteriores. Asimismo, no gestionó correctamente sus sistemas de admisión o de licencias de medicamentos, por lo que “fue incapaz de proporcionar un tratamiento para la tuberculosis o medicamentos antirretrovirales, dejando un vacío de atención sanitaria significativo” y “los pacientes estaban perturbados por las largas esperas que originaban los nuevos procedimientos de selección y los nuevos requisitos de admisión de datos”.
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