Fuerte ajuste fiscal, recorte real de los salarios, suba más acelerada de tarifas en energía y transporte, modificaciones en la Carta Orgánica del Banco Central, reducción de puestos de trabajo en el sector público y una nueva reforma previsional eran algunos de los principales conceptos que incluyó el acuerdo Stand-By entre el macrismo y el Fondo Monetario en 2018 y que el entonces gobierno nunca dio a conocer. El Destape tuvo acceso en exclusiva a ese documento, donde el organismo dicta una intensa receta de reducción del gasto, con el que prometían una mayor confianza de los inversores y una recuperación de la economía.
De todos modos, en el texto de 125 páginas, con varios anexos, el Fondo advertía ya en ese momento serias vulnerabilidades que podían hacer colapsar el acuerdo y volver imposible su repago. Principalmente, hacía entonces hincapié en el alto grado de participación de deuda en moneda extranjera y un sostenido proceso de "carry trade" que se verificaba en el país por el diferencial de tasas que se pagaba.
Pese a que el presidente Mauricio Macri aseguró que no habría promesas de "ajuste" en el programa con el Fondo y que sólo se utilizaría el préstamo como línea de contingencia, la palabra "ajuste" se repite 25 veces en el texto, a lo que se suman otra decena de ocasiones más en la que se hace referencia a "recortes", en particular de salarios y empleo estatal. El marco macroeconómico que sustenta el programa suponía que Argentina retiraría el primer tramo tras la aprobación del Stand-By y trataría el resto del acuerdo como precautorio.
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Finalmente, no sólo utilizó ese primer tercio que le correspondía, poco más de 10.000 millones de dólares, sino que accedió a un total de 44.500 millones que actualmente se están negociando. La bomba de tiempo que dejaba el acuerdo, con promesa de un dólar débil (para facilitar exportaciones) y una economía en recesión, para el FMI que dirigía entonces Christine Lagarde permitiría estimular una aceleración del crecimiento en 2019.
"Se espera que el crecimiento sea de alrededor del 1,5 por ciento en 2019. La economía continuará mejorando en 2020 y el crecimiento eventualmente superará el potencial, a alrededor del 3 por ciento, comenzando el proceso de cierre de la brecha del producto", señala el texto del acuerdo. Sin embargo, aclara que existen serios riesgos "de que los mercados vean el programa del Fondo como una oportunidad para salir de los activos argentinos e inevitablemente habrá una depreciación real significativa, tasas de interés reales mucho más altas y tasas de crecimiento más bajas". Tal escenario aumentaría los riesgos para la sostenibilidad de la deuda. Dada la alta proporción de deuda denominada en moneda extranjera, un shock en el tipo de cambio es una vulnerabilidad importante. Fue el resultado final del pacto con el organismo.
Diagnóstico del FMI
Al momento de otorgar la línea Stand-By el organismo reconocía que la inversión en papeles del Banco Central a corto plazo se había convertido en un "carry trade" concurrido entre los administradores de activos extranjeros, que ofrecía altos rendimientos en la medida en que el tipo de cambio se mantuviera relativamente estable.
Esto se vio interrumpido por los aumentos en los precios de los servicios públicos en la primera mitad de 2018, lo que provocó que la inflación se estancara en alrededor del 25 por ciento en los últimos meses. A principios de abril, el Central vendió 4.700 millones de dólares. A medida que se aceleró la corrida de los pasivos en pesos a corto plazo, el gobierno enfrentó crecientes tensiones. La situación llegó a un punto crítico el 25 de abril cuando el Banco Central vendió 1500 millones de dólares sólo en ese día. Pese a esta situación, el FMI celebró que se haya liberado el mercado de cambios, algo que en una revisión posterior reconoció como un error. “Las autoridades están comprometidas con un tipo de cambio flotante determinado por el mercado. Tienen la intención de limitar la intervención cambiaria a períodos de volatilidad significativa y disfunción del mercado, y reconstruir las reservas de reserva", sostiene el acuerdo al que accedió este medio.
En este caso, el gobierno de Cambiemos y el FMI se comprometieron a otorgar al Banco Central la independencia y autonomía institucional y operativa que se necesita para lograr este objetivo, para lo cual el Ejecutivo pensaba enviar al año siguiente un proyecto para modificar la Carta Orgánica del BCRA. "Para fortalecer el marco de política monetaria y el Banco Central, el gobierno presentará un borrador de una nueva carta orgánica del BCRA al Congreso a fines de marzo de 2019", anticipaba.
En una situación global, similar a la actual, pero sin pandemia ni guerra, el FMI reconocía entonces problemas para la economía argentina por una "confluencia de factores". "Una severa sequía condujo a una fuerte caída en la producción agrícola y los ingresos por exportaciones, los precios mundiales de la energía aumentaron y las condiciones financieras mundiales se endurecieron debido a la apreciación del dólar estadounidense y un cambio al alza en las tasas de interés estadounidenses", detalla.
A partir de mediados de abril, Argentina se vio sometida a presiones abruptas sobre la balanza de pagos, ya que tanto los inversores nacionales como los extranjeros comenzaron a liquidar su posición en activos en pesos. Para contener las salidas, las autoridades aumentaron significativamente las tasas de interés a corto plazo, endurecieron la política fiscal y vendieron divisas. Poco después de dar estos pasos, el gobierno anunció su intención de acercarse al FMI para un Acuerdo Stand-By de "acceso excepcional".
El Programa 2018
Para el cumplimiento de su plan de política, las autoridades argentinas solicitaron el apoyo de un Acuerdo Stand-By de 36 meses por un monto equivalente a DEG 35.379 millones (1110 por ciento de la cuota). El 30 por ciento del acceso (333 por ciento de la cuota o DEG 10.613,71 millones) estaría disponible tras la aprobación del acuerdo (con el mismo escalonamiento a partir de entonces).
"Las autoridades tienen la intención de retirar el primer tramo y utilizarían la mitad de los fondos nacionales contrapartida de los recursos del Fondo (DEG 5.306,855 millones) para fines presupuestarios", era la idea original plasmada en el texto. Tienen la intención de tratar el resto del acuerdo como precautorio. La mitad de la contrapartida nacional del primer tramo (DEG 5.306,855 millones) estaba disponible para ser utilizada como apoyo presupuestario. "Si se cumplía el escenario macroeconómico de referencia --lo cual no sucedió--, en el que solo se retira un tramo, la capacidad de pago de Argentina es buena y las reservas seguirían siendo adecuadas", analizaba el staff del Fondo.
No obstante, anticipaba que, ante un escenario adverso, en el que todos los tramos están dispuestos, la capacidad de Argentina para pagar el Fondo se evaluaba "como adecuada, aunque la exposición del Fondo en términos de ciertas métricas del servicio de la deuda está en el extremo superior en comparación con otros casos de acceso excepcional".
El ajuste exigido
Bajo el slogan de restaurar la confianza del mercado, el gobierno se compone con “un programa macroeconómico claro que reduce las necesidades de financiamiento federal y pone la deuda pública en una firme trayectoria descendente”. En términos del déficit, el programa establecía pasar de un rojo de 2,7 en 2018 a uno de 1,3 en 2019, para luego alcanzar el equilibrio en 2020. "El ancla de este esfuerzo es un ajuste fiscal que asegura que el gobierno federal alcance el equilibrio primario para 2020, con un ajuste inicial significativo para asegurar un déficit primario de 1,3 por ciento del PIB en 2019", resalta el informe de los burócratas del FMI.
El organismo reconocía que las fuertes reducciones en los subsidios a la energía compensadas por impuestos más bajos, mayores transferencias automáticas a las provincias y mayor gasto en pensiones, habían hecho que el déficit primario se mantuviera prácticamente sin cambios como porcentaje del PIB durante 2016 y 2017. Es por eso que plantea reducir en términos reales los salarios y revisar las jubilaciones y el gasto público. Esto último explica la eliminación de 13 ministerios de un plumazo, como hizo el macrismo, entre los que se destaca el de Trabajo y el de Salud.
El Fondo también admitía que la fuerza de la contracción fiscal, el fuerte crecimiento continuo de los salarios nominales y cierta indexación hacia atrás de los contratos resultaron en una inercia significativa de la inflación. "Esto ha interrumpido el camino de desinflación planeado por el Banco Central. El gobierno se ha comprometido a dotar al Banco Central de la independencia y autonomía institucional y operativa necesarias para alcanzar de manera efectiva los objetivos de inflación", aclara.
En el memorándum que firman bajo con la fórmula "tuyo sinceramente", el entonces ministro de Economía Nicolás Dujovne y titular del Banco Central Federico Sturzenegger le aseguraban a Lagarde "mantener los esfuerzos para racionalizar el empleo en el sector público, que se reducirá".
También anticipaban reducir las transferencias asociadas al déficit operativo de las empresas del Estado de 0,4 por ciento del PIB en 2017 a un superávit de un cuarto punto por ciento del PIB al final del Stand-By. Este recorte lo harían a través del desgaste sostenido de empleados no prioritarios -un compromiso de congelar que no está relacionado con las tarifas de servicios públicos- de su nivel actual de 0.1 por ciento del PIB en nuevas contrataciones en el servicio civil federal por dos años, y cierre permanente de puestos redundantes. "Nuestro objetivo es que el gasto en personal descienda del 3,2 por ciento del PIB en 2017", sostiene.
Para alcanzar este ajuste se sugiere mantener la tasa impositiva promedio a la exportación de productos de soja en 25,5 por ciento; reducir aún más los subsidios ineficientes para la energía y el transporte, racionalizar el gasto en otros bienes y servicios con un recorte del 15 por ciento en términos reales, y reducir el gasto de capital en un 0,6 por ciento del PIB para 2019 con la expectativa de que los proyectos de asociación pública protegerían el nivel general de gastos en infraestructura pública.
También se impulsaba limitar el crecimiento nominal de los salarios del sector público (incluidos los beneficios no salariales y pagos) a un promedio del 8 por ciento entre junio de 2018 y junio de 2019 y recortar las transferencias a empresas estatales en un total de 15 por ciento para 2019 y las transferencias discrecionales a las provincias en un 1,2 por ciento del PIB para 2019.
"El gobierno también tiene la intención de continuar trabajando dentro de la comisión parlamentaria correspondiente para definir un camino para mejorar el sistema de pensiones y hacerlo financieramente sostenible y más justo, tanto para las generaciones actuales como para las futuras", remarca el informe. Y si no alcanza, vender los activos: "vender terrenos y amortizar los activos de los fondos de pensión que actualmente tiene el gobierno para financiar parcialmente el pago del gobierno de reclamos de pensiones pasados".
Deuda, inflación y dólar
A partir de marzo de 2018, alrededor del 70 por ciento del stock de deuda federal estaba denominado en dólares estadounidenses u otras monedas extranjeras y, desde enero de 2016, el gobierno federal ha emitido 56.000 millones de dólares en deuda externa (con otros 13.000 millones emitidos por las provincias). "Como resultado, el déficit fiscal general y las necesidades brutas de financiamiento fiscal del presupuesto federal aumentaron notablemente", advierte el informe. Esto genera impacto en el dólar y el esfuerzo de recorte del gasto primario solo permite afrontar los costos de intereses derivados de dicha emisión de deuda.
El macrismo "no tomó en cuenta las mayores necesidades brutas de financiamiento fiscal derivadas de un aumento en la factura de intereses, debido a las mayores tasas de interés y un peso más depreciado". "Esto socavó en parte la estrategia de comunicación del gobierno", reconocía en ese momento el organismo multilateral.
Es en este contexto de vulnerabilidades conocidas que Argentina comenzó a verse sometida a importantes presiones en la cuenta de capital. El organismo sostiene que la "segunda vuelta de la normalización de tarifas (tarifazos) de servicios públicos aceleraron la inflación. "Lo que había comenzado como una rotación de cartera de pasivos en pesos a corto plazo del Banco Central pronto se convirtió en una corrida más generalizada sobre los activos argentinos", agrega el Fondo.
El Central se comprometió en ese memorándum a no flexibilizar la política monetaria hasta que haya señales claras de una disminución tanto en las expectativas de inflación de fines de 2019 como en los resultados de inflación año tras año. El programa incluía un piso sobre la variación de las reservas internacionales netas del banco (medido en relación con las acciones del 4 de junio) superior a 5500 millones de dólares a fines de junio de 2018 y el resto en ese nivel por el resto de 2018.
El resultado que no fue
Con este paquete, el organismo esperaba que en 2019 el crecimiento fuera de alrededor del 1.5 por ciento por ciento en 2019. La economía continuará mejorando en 2020 y el crecimiento eventualmente superará el potencial, a alrededor del 3 por ciento, comenzando el proceso de cierre de la brecha del producto.
Un menor déficit primario del gobierno federal y un peso más débil facilitarán una reversión del déficit de cuenta corriente a 2 por ciento por ciento del PIB para 2021. Un retorno de las entradas de capital, menores pagos de intereses del gobierno y desembolsos del Fondo permitirán acumulación gradual de reservas. Se pronostica que las reservas brutas alcancen alrededor de 88.000 millones de dólares.
De todos modos, se atajaban y anticipaban que "todavía existen riesgos importantes para la sostenibilidad de la deuda", dada la alta participación de la deuda en moneda extranjera y las grandes necesidades de financiamiento externo". "En general, el personal evalúa que, según la línea de base del programa, la deuda federal es sostenible, pero no con una alta probabilidad", argumentaba antes de firmar el Fondo.
En un apartado del acuerdo se encuentra una pista de por qué los acuerdos con el Banco Mundial, el BID y el del FMI están conectados. "El Banco Mundial apoya por el equivalente a 1750 millones de dólares en los próximos 12 meses. El Banco Interamericano de Desarrollo también proporciona garantías para un nuevo apoyo presupuestario de 600 millones de dólares durante el mismo período. Estos montos han sido incorporados a la línea de base del programa", concluye el acuerdo hasta ahora secreto entre el Fondo y el macrismo.
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