El vínculo que se establece entre elites económicas y políticas presenta enormes desafíos para las democracias del siglo XXI. El poder económico cuenta cada vez con más recursos para condicionar a los gobiernos y orientar en su propio beneficio el accionar del Estado generando una distorsión de la democracia derivada de las fuertes asimetrías en la capacidad de influencia de los ciudadanos y las organizaciones en la toma de decisiones. Esto deriva en un proceso de captura de la democracia entendido como la pérdida de autonomía del Estado a la hora de formular e implementar políticas públicas que paradójicamente se legitima en elecciones libres.
Veamos esto con más detalle. Los grandes empresarios pueden presionar a nivel económico-estructural a través de las decisiones de inversión que encaran en sus firmas, o bien a nivel político-instrumental, a través de acciones de lobby, financiamiento de campañas electorales, construcción de agenda pública, o directamente colonizando áreas estratégicas del entramado estatal. Y esto es así desde hace muchas décadas con gobiernos más o menos receptivos a sus reclamos. Sin embargo, en los últimos años fueron varios los empresarios que se involucraron directamente en la carrera política llegando, en algunos casos, al ejercicio de la primera magistratura. Mauricio Macri es uno más en el listado de presidentes-empresarios que integran, entre otros, Sebastián Piñera (Chile), Silvio Berlusconi (Italia), Horacio Cartes (Paraguay), Donald Trump (Estados Unidos) y Pedro Kuczynski (Perú).
Cuando los gobiernos están presididos por empresarios, importantes áreas de la gestión pública suelen quedar bajo el control de personas que ocuparon altos puestos en el sector privado, ya que estos presidentes consideran que el Estado se asemeja a una empresa y que aquellos que se demostraron exitosos en la gestión privada están mejor preparados para encarar la función pública. Este criterios de reclutamiento se trata de legitimar públicamente con discursos eficientistas y modernizadores sin advertir que este desembarco masivo de CEOfuncionarios incrementa a niveles exponenciales el riesgo de captura de la decisión estatal. ¿Y por qué se incrementa? O bien porque estos funcionarios busquen beneficiar directamente a las firmas en las que trabajaron, o bien porque son más receptivos a las demandas del lobby sectorial, o bien porque con estos perfiles se internalizan las pujas sectoriales entre distintas fracciones de la elite económica en el interior de la Administración Pública.
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Si bien a lo largo de la historia argentina reciente se registran varios casos de participación empresaria directa en cargos públicos, en el gobierno de Cambiemos el fenómeno adquirió rasgos inusitados por su alcance y magnitud. Un análisis minucioso de las trayectorias laborales de los 364 altos puestos de gobierno en el gabinete inicial del presidente Macri (ministerios, secretarías y subsecretarías) que encaramos en el Observatorio de las Elites a comienzos de la gestión macrista confirma estas afirmaciones: un tercio de los funcionarios habían ocupado puestos de alta gerencia en el sector privado; esos funcionarios no estaban circunscriptos a las áreas de gestión económica sino que se desplegaban en todos los ministerios; 24% ocupaba un puesto de este tipo inmediatamente antes de asumir constituyendo casos directos de puerta giratoria; el 22% no tenía experiencia alguna en el sector público y el 11% había ocupado puestos directivos en asociaciones gremiales empresarias. Las mismas tendencias se corroboraron en el análisis realizado para junio de 2018.
Algunas áreas constituyen casos paradigmáticos de los riesgos de exposición a la captura por parte de los lobbies sectoriales: Energía y Producción, por ejemplo, se destacan por la cantidad de vinculaciones que los funcionarios de esas áreas mantienen con diversas firmas privadas a través de la participación en sus directorios.
Figura 1: Red de articulación público-privada del Ministerio de Energía y Minería (junio de 2018)
Figura 2: Red de articulación público-privada del Ministerio de Producción (junio 2018)
¿Qué se puede hacer ante este avance de los poderes fácticos que se apropian directamente de los resortes de la decisión pública? En trabajos recientes, organismos internacionales como la OCDE y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) junto con asociaciones civiles como Transparencia Internacional (TI) y OXFAM han publicado sendos informes que presentan evidencias de numerosos casos de captura del Estado y conflictos de interés derivados de la puerta giratoria y el lobby organizado en diversos países del mundo. Las conclusiones a las que arriban son contundentes: a) la razón principal de la puerta giratoria obedece a la decisión de incidir en el accionar del Estado en favor de los sectores/empresas/ámbito de negocios de procedencia, y ese paso suele durar lo suficiente como para garantizar la aplicación de políticas favorables para el sector de actividad del que proviene el funcionario-empresario; b) la posibilidad de ocupar un alto cargo en el sector privado luego de dejar la función pública opera para algunos funcionarios como un incentivo para beneficiar a un supuesto futuro empleador; y c) es necesario regular estas prácticas y sus efectos adversos con una batería de medidas articuladas para menguar sus efectos nocivos sobre la calidad de la acción estatal y de las democracias en sí mismas.
El listado de recomendaciones de estos organismos para morigerar los efectos adversos de la puerta giratoria y el lobby empresarial y minimizar así los riesgos de captura puede agruparse en seis ejes:
1. Regular el ingreso, tránsito y egreso de los funcionarios públicos mediante leyes y códigos precisos.
2. Establecer períodos de “enfriamiento” previos y posteriores a ocupar los cargos públicos, si se viene de o se va hacia el sector privado.
3. Promulgar códigos estrictos que regulen la conducta en el ejercicio de la función pública para minimizar los riesgos que generan las situaciones abstractas de conflicto de intereses.
4. Institucionalizar un régimen de funcionariado civil superior para sustentar la mejora continua de la administración pública.
5. Institucionalizar las acciones de lobby empresarial a través de mecanismos de regulación precisos.
6. Fortalecer los organismos de control de la función pública y el lobby empresarial y garantizar su autonomía política y financiera.
Estas recomendaciones permitieron reforzar los marcos regulatorios de varios países, pero en Argentina la situación es muy precaria aún. Para evitar los procesos de captura en el futuro es necesario modificar la legislación existente y regular el ingreso, tránsito y salida de la función pública de una forma más efectiva. La lucha contra la corrupción y una gestión con transparencia, participación ciudadana en materia de control, y con eficiencia, eficacia técnica y política deben ser los ejes rectores de una nueva propuesta de gobierno que defienda una acción estatal vigorosa y de calidad. Y que se proponga crear un marco institucional sólido, democrático, que garantice la participación ciudadana y que constituya un instrumento eficiente para prevenir –y llegado el caso derrotar– este tipo de prácticas.
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